Kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała, że Instytut Ekspertyz Ekonomicznych i Finansowych w Łodzi (IEEF) w niewielkim stopniu zrealizował założenia, którymi uzasadniano jego utworzenie, tj. zmniejszenie przewlekłości postępowań przygotowawczych i sądowych, uzyskanie oszczędności wydatków budżetu państwa i zwiększenie dostępności do biegłych posiadających wystarczająco pogłębioną wiedzę w dziedzinie ekonomii i finansów

 NIK zwróciła również uwagę na to, że IEEF tylko w niewielkiej liczbie sporządzał dla prokuratur czy sądów rozległe i pracochłonne opinie, a przygotowywanie niektórych trwało niemal trzy lata. Powodem była niewystarczająca liczba pracowników naukowych zatrudnionych w IEEF. Negatywny wpływ na efektywność realizacji zadań mógł mieć również wysoki odsetek pracowników Instytutu zatrudnionych w innych jednostkach, w tym na pełnych etatach, jak również wysoki odsetek pracowników naukowych zatrudnionych w Instytucie i realizujących swoje zadania w systemie zadaniowego czasu pracy, bez wprowadzenia czytelnych i transparentnych zasad powierzania tych zadań i rozliczania z ich wykonania.

Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę „Funkcjonowanie wybranych jednostek sektora finansów publicznych”. Jednym z kontrolowanych podmiotów był Instytut Ekspertyz Ekonomicznych i Finansowych w Łodzi (jednostka budżetowa podległa Ministrowi Sprawiedliwości).

Instytut Ekspertyz Ekonomicznych i Finansowych w Łodzi został powołany zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 11 lipca 2018 r., a funkcjonowanie rozpoczął 1 stycznia 2019 r. Celem IEEF (zgodnie ze statutem) jest działalność na potrzeby wymiaru sprawiedliwości i organów ścigania w dziedzinie nauk sądowych, realizowana poprzez prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych oraz opracowywanie ekspertyz i wydawanie opinii na zlecenie sądów, prokuratur oraz innych podmiotów uprawnionych do prowadzenia postępowań na podstawie ustaw, w toku których dopuszczany jest dowód z opinii biegłego.

Kontrola obejmowała cztery kluczowe obszary działalności Instytutu:

• utworzenie i organizacja jednostki sektora finansów publicznych;
• planowanie działalności jednostki;
• gospodarka majątkowo-finansowa jednostki, przychody i koszty jej funkcjonowania;
• wykonywanie zadań, źródła ich finansowania oraz efekty realizacji.

W ocenie NIK Instytut prawidłowo realizował cele w zakresie wydawania opinii na zlecenie sądów i prokuratur, jednakże w niewielkim stopniu zrealizował założenia, jakie uzasadniały jego utworzenie. Były nimi zmniejszenie przewlekłości postępowań przygotowawczych i sądowych, uzyskanie oszczędności wydatków budżetu państwa oraz zwiększenie dostępności do biegłych posiadających wystarczająco pogłębioną wiedzę ekonomiczną.

Choć Instytut utworzono w sposób prawidłowy, to liczba zatrudnionych w nim pracowników naukowych była niewystarczająca, aby zapewnić większy udział działalności opiniodawczej. Zauważył to także Instytut w swoich rocznych sprawozdaniach z wykonania zadań w latach 2020 i 2021. Kontrolerzy NIK zwrócili uwagę na wysoki odsetek pracowników Instytutu zatrudnianych na pełnych etatach poza Instytutem, a jednocześnie pracujących w Instytucie w ramach zadaniowego czasu pracy, bez wprowadzenia czytelnych i transparentnych procedur powierzania zadań pracownikom pracującym w tym systemie. Zdaniem NIK mogło to mieć negatywny wpływ na efektywność realizowanych zadań.

Instytut otrzymywał środki na realizację zadań bezpośrednio z budżetu państwa. Posiadane zasoby majątkowe były adekwatne do powierzonych mu zadań. Majątek trwały Instytutu obejmował wartości niematerialne i prawne oraz maszyny i urządzenia techniczne, zaś siedziba Instytutu mieściła się w nieruchomości wynajmowanej na warunkach komercyjnych.

Z ustaleń kontroli wynika, że Instytut nie otrzymywał zapłaty za opinie sporządzane na zlecenie sądów i prokuratur, nie oczekiwał też i nie dochodził tych zapłat. Stosowane przez IEEF zasady rozliczeń z powyższymi organami z tytułu sporządzanych opinii, powodowały zniekształcenie struktury wydatków budżetu państwa, a tym samym negatywnie wpływały na transparentność i przejrzystość finansów publicznych.

Stwierdzone nieprawidłowości w obszarze wykonywania planowanych wydatków nie wpłynęły w istotny sposób na bieżące i efektywne zarządzanie środkami publicznymi. Wskazują one jednak na niestosowanie przez Instytut standardów kontroli zarządczej określonych dla jednostek sektora finansów publicznych. Pozytywnie natomiast Najwyższa Izba Kontroli oceniła działania jednostki w zakresie sporządzania planów finansowych, planów działalności w ramach kontroli zarządczej, planów naukowych i planów wydawniczych. Instytut sporządzał je w sposób rzetelny, zgodny z obowiązującymi przepisami i odpowiednią szczegółowością. NIK oceniła również pozytywnie sprawozdania z wykonania tych planów.

Działalność opiniodawcza Instytutu

Instytut w okresie objętym kontrolą prowadził działalność w zakresie sporządzania opinii na zlecenie sądów i prokuratur, prowadził badania naukowe oraz działalność upowszechniającą te wyniki (m.in. wydawał zeszyty naukowe Instytutu). W ramach działalności opiniodawczej w latach 2019-2022 (I kw.) Instytut sporządził 34 opinie, w tym 19 opinii na rzecz sądów (z czego siedem opinii uzupełniających) oraz 15 opinii na rzecz prokuratur (z czego dwie uzupełniające). Łączne koszty sporządzenia tych opinii według stawek wynikających z przepisów o zasadach wynagradzania biegłych[1] powinny wynieść łącznie nieco ponad milion złotych, w tym 251 tys. zł opinii na rzecz sądów oraz 753 tys. zł na rzecz prokuratur. W omawianym okresie, udział kosztów sporządzenia opinii na rzecz sądów przez Instytut odpowiadał, jak oszacowano, jedynie 0,03% łącznych wydatków z budżetu państwa na wszystkie opinie w części 15 – Sądy powszechne, co wskazuje na niewielką skalę działania Instytutu. IEEF według stanu na dzień 31 marca 2022 r. był również w trakcie opracowywania kolejnych 22 opinii, w tym na rzecz innych jednostek niż sądy i prokuratury, których zlecenia wpłynęły w latach 2019-2022 (I kw.) i dla tych opinii koszt ich wykonania nie został jeszcze określony.

Szacunkowe rzeczywiste koszty sporządzenia ww. 34 zakończonych opinii wyniosły co najmniej 6,59 mln zł. Oznacza to ponad sześciokrotną różnicę w porównaniu do kwoty, jaką można wyliczyć ze stawek określonych w przepisach dotyczących wynagradzania biegłych. Nawet jeżeli uwzględnić fakt, iż koszt ten (6,59 mln zł) obejmował również częściowo koszt sporządzenia rozpoczętych, a niezakończonych opinii, to Instytut nie zapewnił efektów, na które wskazywało Ministerstwo Sprawiedliwości, w postaci oszczędności wydatków.

NIK zauważa również, że w latach 2019-2022 (I kw.) koszt jednostkowy sporządzenia opinii dla sądów i prokuratur, wyliczony wg stawek zgodnych z rozporządzeniem w sprawie wynagradzania biegłych, kształtował się w przedziale od 1 938 zł do 318 216 zł. Spośród 34 opinii sporządzonych w tym okresie, koszt 13 wyniósł poniżej 10 tys. zł, co wynikało przede wszystkim z faktu, iż były to opinie uzupełniające lub przyjęte w pierwszym okresie funkcjonowania Instytutu. Opinii, których koszt przekroczył 50 tys. zł sporządzono w całym okresie działania Instytutu pięć (w tym koszt tylko jednej był wyższy niż 100 tys. zł). Choć kwota wynagrodzenia biegłych nie jest wprost wyznacznikiem poziomu skomplikowania i złożoności problemów będących przedmiotem opinii, to zdaniem NIK struktura ilościowo-wartościowa sporządzonych przez Instytut opinii mogła wskazywać na zbyt mały udział opinii dotyczących trudnych merytorycznie zagadnień, w których, z punktu widzenia interesu wymiaru sprawiedliwości, Instytut powinien się specjalizować.

Opinie, których proces sporządzania na moment prowadzenia kontroli był już zakończony, wydawano w terminach od 21 dni do dwóch lat i siedmiu miesięcy. Natomiast w przypadku czterech z 22 opinii zleconych w latach 2019-2022 (I kw.) i pozostających na moment prowadzenia kontroli w trakcie realizacji, ich dotychczasowy czas sporządzania mieścił się w przedziale od dwóch lat do dwóch lat i 10 miesięcy. Przekraczał zatem okres, na który zwracał uwagę Minister Sprawiedliwości informując NIK o przesłankach uzasadniających utworzenie Instytutu.

Oprócz wyżej wskazanych opinii zakończonych i pozostających w trakcie opracowywania, w okresie 2019-2022 (I kw.) do Instytutu wpłynęło 38 zleceń, z czego w przypadku 15 Instytut odmówił sporządzenia opinii, a w przypadku 23 organ zlecający zrezygnował z ich opracowania przez IEEF. Jako przyczyny odmów sporządzenia opinii Instytut wskazywał w toku kontroli na:

1. ograniczone zasoby kadrowe Instytutu na etapie tworzenia jednostki;
2. brak kancelarii tajnej;
3. niedysponowanie biegłymi specjalizującymi się w dziedzinie: wyceny nieruchomości, kosztów budowy instalacji paliwowych, autostrad, wyceny maszyn, urządzeń i środków technicznych;
4. niedysponowanie biegłymi specjalizującymi się w dziedzinie: informatyki śledczej, zarządzania jednostką publiczną o charakterze medycznym, szacowania prawidłowości przepływów i rozliczania środków pieniężnych w postępowaniach egzekucyjnych;
5. brak charakteryzowania się sprawy wysokim stopniem złożoności, dużą wartością szkody, poważnymi skutkami społecznymi lub precedensowym charakterem.

Rezygnacja następowała jednak także ze strony instytucji zlecających – m.in. ze względu na zaproponowany przez Instytut termin rozpoczęcia prac nad opinią.

Polityka kadrowa

NIK zwróciła uwagę na niewystarczającą liczbę pracowników naukowych zatrudnionych w IEEF, co z kolei nie pozwalało zapewnić większego udziału działalności opiniodawczej Instytutu. NIK zauważa również, iż w warunkach niedoborów kadrowych, ponad połowa pracowników – 18 z 32 – zatrudnionych w Instytucie pracowało jednocześnie poza nim. NIK ocenia, że mogło to mieć negatywny wpływ na efektywność realizowanych zadań, tym bardziej, że 16 z nich to kluczowi pracownicy dla realizacji zadań Instytutu, stale pracujący dodatkowo, z czego 14 w pełnym wymiarze czasu pracy. Podobnie, jak oceniono, wpływ na efektywność realizacji zadań mógł mieć fakt, iż na dzień 31 marca 2022 r. spośród 19 pracowników naukowych ogółem, sporządzających opinie i prowadzących badania naukowe, 14 pracowało dodatkowo poza Instytutem (12 na pełnym etacie i dwóch w niepełnym wymiarze czasu pracy), a jednocześnie pracowało w Instytucie w trybie zadaniowego czasu pracy, bez określenia jasnych i transparentnych zasad powierzania zadań i rozliczania z ich wykonywania. Zdaniem NIK, nie bez znaczenia dla efektywności realizowanych przez IEEF zadań był fakt, iż poza Instytutem pracowali na cały etat jego dyrektor i zastępca.

Uwarunkowania organizacyjne i finansowe

NIK oceniła pozytywnie działania Instytutu w zakresie sporządzania planów finansowych, planów działalności w ramach kontroli zarządczej, planów naukowych i planów wydawniczych. Sporządzane one były rzetelnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami i z odpowiednią szczegółowością. Izba nie wniosła również uwag do sprawozdań z wykonania planu wydatków budżetowych.

Koszty działalności operacyjnej Instytutu w latach 2019, 2020 i 2021 wyniosły odpowiednio 3,5 mln zł, 4,3 mln zł oraz 4,9 mln zł. Największy udział w kosztach miały koszty wynagrodzeń, które wyniosły odpowiednio 1,7 mln zł (48%) sumy kosztów działalności operacyjnej), 2,7 mln zł (63%) oraz 3,2 mln zł (65%).

Instytut nie posiadał w trwałym zarządzie gruntów, budynków i budowli, ale dysponował wynajętym lokalem na swoją siedzibę. Koszty czynszu w latach 2019-2021 wyniosły łącznie 2,14 mln zł ł (602 tys. zł w 2019 r., 755 tys. zł w 2020 r. oraz 783 tys. zł w 2021 r.).

W obszarze wykonania planowanych wydatków i realizacji dochodów w Instytucie, NIK stwierdziła systemową nieprawidłowość dotyczącą sposobu rozliczania podstawowej działalności IEEF. Instytutowi nie dokonywano zapłaty za opinie sporządzane na zlecenie organów uprawnionych do prowadzenia postępowań, a Instytut jej nie oczekiwał i nie dochodził. Stosowane zasady rozliczeń – z tytułu sporządzonych przez Instytut opinii – z organami uprawnionymi do prowadzenia postępowań, powodowały zniekształcenie struktury wydatków budżetu państwa, a tym samym wpływały na transparentność i przejrzystość finansów publicznych. Należy zauważyć, że stosowana praktyka powodowała wykazywanie wszystkich wydatków na sporządzanie opinii w ramach klasyfikacji budżetowej w części 37-Sprawiedliwość, podczas gdy wydatki te faktycznie dotyczyły i powinny być sklasyfikowane w częściach od 15/02 do 15/12 – Sądy apelacyjne i części 88 – Powszechne jednostki organizacyjne prokuratury. Najwyższa Izba Kontroli zauważyła ponadto, że niewystawianie przez Instytut rachunków obciążeniowych tytułem sporządzanych opinii na rzecz organów uprawnionych w postępowaniu cywilnym lub karnym, a w konsekwencji nieujmowanie w księgach rachunkowych należności i przychodów z tego tytułu było niezgodne z statutem Instytutu (§ 7 ust. 1), zgodnie z którym Instytut ustala wynagrodzenie za wykonanie opinii zleconych przez uprawnione organy w postępowaniu cywilnym i karnym, stosując obowiązujące w tych postępowaniach przepisy w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, oraz było niezgodne z przepisami ustawy o rachunkowości (art. 6  ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r.)

W związku z ww. nieprawidłowością, NIK stwierdziła, iż koszty postępowań przygotowawczych i sądowych powinny również agregować wszystkie koszty związane z pozyskiwaniem opinii biegłych na potrzeby tych postępowań, niezależnie od tego, jaka osoba lub podmiot sporządza opinię na ich potrzeby. Pozwala to bowiem na określanie kosztów poszczególnych postępowań (niezależnie od faktu, czy na dalszym etapie postępowania zostanie nimi obciążona którakolwiek ze stron, czy też koszty te przejdą na Skarb Państwa), jak również zapewnia, że w toku postępowań nie będą powstawać formalnie „nieodpłatne” opinie, a faktycznie, jak w omawianym przypadku, obciążające koszty funkcjonowania Instytutu.

Efekty działalności IEEF

Instytut w badanym okresie podejmował działalność opiniodawczą, naukową oraz upowszechniającą wiedzę w zakresie nauk sądowych, a także prawidłowo realizował cele w zakresie wydawania opinii. Izba zwraca jednak uwagę, że tylko w niewielkim stopniu IEEF zrealizował założenia: zmniejszenie przewlekłości postępowań przygotowawczych i sądowych, uzyskanie oszczędności wydatków budżetu państwa oraz zwiększenie dostępności do biegłych posiadających wystarczająco pogłębioną wiedzę ekonomiczną. W ocenie NIK, Instytut, który w założeniu miał  zapewnić jednostkom organizacyjnym prokuratury i sądom większą dostępność do biegłych posiadających fachową wiedzę w zakresie spraw ekonomicznych i finansowych oraz sprawność w opiniowaniu na potrzeby prowadzonych postępowań, co powinno przyczyniać się do przyspieszenia toku postępowań przygotowawczych i sądowych, w swojej działalności w bardzo niewielkim stopniu dokonywał sporządzania rozległych i pracochłonnych opinii, a część z opinii sporządzanych było w terminie ponad dwóch lat.

Mając na względzie cele powołania IEEF w Łodzi, Najwyższa Izba Kontroli, zwróciła uwagę na potrzebę podjęcia przez Instytut działań propagujących i wzmacniających działalność opiniodawczą Instytutu, w celu zwiększenia jej skali. NIK wskazała także, że Instytut powinien być w stanie odpowiedzieć na potrzeby wymiaru sprawiedliwości w zakresie dostępu do fachowych, sporządzanych w sposób niezależny i z zachowaniem najwyższych standardów metodycznych oraz merytorycznych opinii w skomplikowanych sprawach gospodarczych, finansowych i skarbowych.

Wnioski

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, Najwyższa Izba Kontroli, przedstawiła w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do Dyrektora Instytutu Ekspertyz Ekonomicznych i Finansowych w Łodzi, trzy wnioski pokontrolne. W szczególności wniosła o wprowadzenie i stosowanie zasad obciążania organów uprawnionych wynagrodzeniem za sporządzenie opinii oraz zasad ewidencji należności i przychodów z tego tytułu.

Pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. Dyrektor Instytutu poinformował NIK, że podjął działania we wszystkich obszarach wskazanych we wnioskach zawartych w wystąpieniu pokontrolnym, przedstawiając ramowo ich zakres. W obszarze ww. przytoczonego wniosku o systemowym znaczeniu, Dyrektor IEEF poinformował m.in., że Instytut zwrócił się do Ministerstwa Sprawiedliwości jako organu nadzorującego z prośbą o informację w sprawie planowanych wspólnych rozwiązań dotyczących wprowadzenia i stosowania zasady obciążania organów uprawnionych wynagrodzeniem za sporządzone opinie oraz zasad ewidencji należności i przychodów z tego tytułu. Dyrektor podkreślił, że Instytut nie jest jedyną jednostką budżetową podległą Ministrowi Sprawiedliwości, prowadzącą działalność opiniodawczą, w związku z czym pożądane jest utrzymanie jednolitego modelu funkcjonowania tego typu jednostek.

Dalsze działania NIK

Ze względu na wagę ustaleń, 11 stycznia 2023 r. Najwyższa Izba Kontroli, w trybie art. 62a ust.1 ustawy o NIK, skierowała również pismo do Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, w którym powiadomiła o kluczowych ustaleniach oraz wynikających z nich ocenach i wnioskach dotyczących kontrolowanej działalności w Instytucie Ekspertyz Ekonomicznych i Finansowych w Łodzi. W piśmie tym Izba podkreśliła, że szczególnie  istotne jest podjęcie działań, dzięki którym zostaną osiągnięte te założenia, które uzasadniały utworzenie przez Ministra Sprawiedliwości Instytutu, czyli zmniejszanie przewlekłości postępowań przygotowawczych i sądowych oraz wydatków z budżetu państwa,  a także ułatwienie dostępu  do biegłych posiadających wystarczająco pogłębioną wiedzę ekonomiczną, a tym samym zwiększenia liczby sporządzanych przez Instytut opinii dotyczących trudnych i skomplikowanych zagadnień.

Zdaniem Izby, Ministerstwo Sprawiedliwości mogłoby także rozważyć zlecanie sporządzania opinii nie tylko etatowym pracownikom IEEF, ale również np. biegłym wpisanym na listę Instytutu, ściśle współpracujących z nim w oparciu o umowy cywilnoprawne. Tym bardziej, że wielu dotychczasowych biegłych Instytutu pracowało na pełnym etacie w innych instytucjach, a rozwój Instytutu wymagać może zróżnicowanych form współdziałania. Przy ewentualnym zastosowaniu proponowanego przez NIK rozwiązania, Instytut mógłby pełnić jednocześnie swoistą rolę bazy danych dotyczących biegłych, czy też osób mogących wystąpić w tej roli, gotowych do współdziałania z prokuraturami i sądami w ramach ww. specjalności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy postępowania przygotowawczego i sądownictwo powszechne nadal mają trudności ze znalezieniem wysoko wykwalifikowanych biegłych i/lub z terminami pozyskiwania opinii. Zdaniem NIK, ułatwienie dostępu do takich opinii jest kluczowe dla usprawnienia postępowań karnych i cywilnych w szeroko rozumianych sprawach gospodarczych. To z kolei leży zarówno w interesie państwa, jak i poszczególnych stron postępowań, a w szerszym ujęciu jest również istotne dla sprawności obrotu gospodarczego.

[1] Art. 288 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, ze zm.), art. 618f § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1375, ze zm.) oraz postanowienia rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu karnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2049, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 989) – dalej: rozporządzenia w sprawie wynagrodzeń biegłych.